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Régulation bancaire : un pas en avant, deux pas en arrière ? Partie 2 (article)

La régulation bancaire  

En réponse aux fragilités du système bancaire et aux différentes crises économiques (1929, 2007, etc.), la régulation bancaire s’est logiquement développée. Aux États-Unis et ailleurs, l’intervention publique dans le domaine bancaire se réalise à différents niveaux, via la mise en place de réglementations microprudentielles, macroprudentielles, la garantie des dépôts et l’intervention des banques centrales comme « prêteur en dernier ressort ».

Une approche microprudentielle

Dans les années 1970, la volonté internationale d’une meilleure régulation bancaire donne naissance à une nouvelle institution : le Comité de Bâle. Plus précisément, c’est en 1974, à l’issue d’un rassemblement des gouverneurs des banques centrales des pays du G10, que ce comité voit le jour. Cette instance, située en Suisse, est chargée de concevoir des standards internationaux en matière de règlementation bancaire. Il s’agit alors de recommandations qui prendront une portée réglementaire une fois transposées dans les différents droits nationaux. Les mesures proposées par ce comité sont essentiellement microprudentielles : elles visent à prévenir le risque de défaut des établissements bancaires à l’échelle individuelle.

Le premier accord de Bâle, dit « Bâle I », est conclu en 1988. Il recommande la mise en place du ratio Cooke, un ratio de solvabilité qui proportionne les fonds propres des établissements bancaires à hauteur de 8% de leurs actifs risqués. Il s’agit d’inciter les banques à détenir un minimum de fonds propres pour garantir leur solvabilité en cas de défaut des emprunteurs ou de retraits massifs des déposants. Les fonds propres sont la seule ressource non remboursable au bilan des banques. Ils constituent ainsi, une mesure de leur capacité à absorber des pertes à leur actif. Plus élaboré, le ratio Mc Donough (Bâle II, 2004) rajoute de nouveaux critères au ratio Cooke. En effet, si ce dernier tenait compte du risque de crédit (risque de défaut des emprunteurs), il n’intégrait ni le risque de marché ni le risque opérationnel (fraude, panne informatique). Le ratio Mc Donough a étendu l’exigence à ces trois risques mais sans changer le seuil exigé : au moins 8% de fonds propres proportionnellement à ces trois risques.

L’Union européenne a également développé un système de « stress tests ». Avec l’aide de l’EBA (European Banking Authority), la Banque centrale européenne veut ainsi évaluer la solidité du système bancaire. En effet, ces tests consistent à simuler des conditions macro-économiques et financières négatives afin d’étudier leurs conséquences sur les banques. En Europe, l’EBA a donc réalisé trois séries de stress tests depuis 2008. L’une d’elles, réalisée en 2016, montre que sur 130 établissements bancaires, 105 ont subi le test sans problème tandis que 25 ont présenté un risque de faillite. Toutefois, ces stress tests sont-ils vraiment efficaces ? Dans Parlons banque en 30 questions, J. Couppey-Soubeyran et C. Nijdam déplorent que ces stress tests ne soient pas assez « exigeants » (quid de l’évaluation des banques systémiques, de la durée de l’exercice et de l’exigence du ratio de solvabilité).

Des mesures structurelles

À la suite de la crise de 1929 et son célèbre « jeudi noir », les gouvernements se sont interrogés sur la nécessité d’une réforme structurelle du système bancaire. Cette réflexion découle sur la mise en place du Banking Act de 1933, contenant le Glass-Steagall Act. Cette loi agit sur la structure du système bancaire et vise à préserver les activités initiales des banques (gestion et collecte des dépôts). Une séparation stricte entre les banques de dépôt et les banques d’investissement est alors établie par le gouvernement américain. En d’autres termes, un même établissement bancaire doit choisir entre la collecte de dépôts et la gestion de portefeuilles.

Cette séparation des activités s’inspire d’une doctrine remontant au XIXème siècle : la doctrine Germain. Lors du krach de 1882, Henri Germain, directeur du Crédit lyonnais, redoutait en effet que sa banque ne soit pas en mesure de restituer l’argent de ses clients du fait de la diversification de ses activités. C’est à la suite de cet évènement que H. Germain préconisa la séparation des banques de dépôt des banques d’investissement. La mise en place de la loi Dodd-Frank, au lendemain de la crise des subprimes, ne va pas jusque-là. En effet, elle n’impose pas de séparation des activités mais interdit aux banques de spéculer pour leur propre compte (règle Volcker).

Bâle III et l’émergence du macroprudentiel 

Depuis les accords de Bâle III (2010), de nouvelles mesures dites macroprudentielles ont été introduites. Elles visent à prévenir le risque systémique et à assurer la stabilité du système financier dans son ensemble. Deux mesures de ce type ont ainsi été établies : un coussin contracyclique et une exigence supplémentaire de fonds propres pour les établissements systémiques. En renforçant les exigences de fonds propres en phase ascendante du cycle financier et en les réduisant en phase descendante, le coussin contracyclique vise à appréhender la formation du risque systémique dans le temps. La seconde mesure, quant à elle, l’appréhende dans sa dimension transversale en ciblant les banques d’importance systémique. Le Financial Stability Board propose alors cinq critères pour les identifier : « l’importance des activités transfrontières ; la taille du bilan et des engagements hors bilan ; les interconnexions avec d’autres institutions financières ; le degré de substituabilité des activités exercées ; la complexité des activités », d’après L’économie mondiale 2017. En 2018, 29 banques dont JP Morgan Chase, Deutsche Bank ou encore BNP Paribas, étaient ainsi considérées comme systémiques. La faillite de l’une d’elles serait susceptible de provoquer l’effondrement du système financier dans son ensemble.

Outre ces mesures macroprudentielles, Bâle III propose également la mise en place d’un ratio de levier. A la différence des ratios Cooke et Mc Donough, le ratio de levier n’est pas fondé sur la mesure du risque. Il s’agit, plus simplement, d’une exigence de fonds propres proportionnée aux actifs non pondérés par les risques. L’évaluation des risques à l’actif des banques étant loin d’être aisée et sujette aux manipulations, le ratio de levier apparait ainsi comme un outil moins sophistiqué. Aujourd’hui, alors même que certains économistes (A. Admati et M. Hellwig) préconisent un ratio de levier compris entre 20% et 30%, ce dernier doit seulement être supérieur à 3%.

La garantie des dépôts et le prêteur en dernier ressort

La garantie des dépôts, instaurée dans la plupart des pays développés, permet de couvrir les petits déposants contre le risque de faillite d’une banque. En effet, lorsqu’une banque française n’est plus en mesure de restituer les dépôts de ses clients, le Fonds de Garantie des Dépôts et de Résolution (FGDR) les indemnise jusqu’à 100 000 euros par établissement. La garantie des dépôts vise ainsi à prévenir le risque de panique des déposants. Elle se situe de fait, à mi-chemin entre les outils préventifs et les outils curatifs de réglementation.

Mieux vaut prévenir que guérir et pourtant, les autorités n’ont parfois pas d’autre choix que de guérir. En effet, en temps de crise, lorsque les mesures prudentielles ne parviennent pas à garantir la stabilité du système financier et de ses acteurs, les banques centrales doivent endosser le rôle de prêteur en dernier ressort. Il s’agit principalement de venir en aide aux établissements bancaires en situation d’illiquidité. Toutefois, ces opérations de refinancement sont, en théorie, réservées aux établissements jugés « solvables » (i.e. capables d’honorer leurs engagements et disposant du minimum réglementaire de fonds propres). L’objectif est alors de restaurer l’ordre et la confiance sur les marchés financiers, mais aussi de freiner le risque de « contagion » du secteur bancaire et financier au reste des secteurs et des économies.

Certains économistes jugent que des institutions supranationales comme le Fonds Monétaire International (FMI), devraient jouer ce rôle de prêteur en dernier ressort. En effet, cette intervention permettrait aux banques centrales de se concentrer sur d’autres risques que celui de pénurie de liquidités (les faisant agir dans l’urgence) et permettrait une solidarité internationale. Cette solidarité serait nécessaire dans la mesure où le FMI n’a pas la capacité de créer de la monnaie. Son intervention serait alors alimentée par une forme de « cagnotte commune » financée par les États membres.

Ces pratiques peuvent toutefois conduire à des situations d’aléa moral. En effet, conscientes de l’aide qui leur sera apportée en cas de difficultés, les banques peuvent être tentées d’augmenter leur prise de risques, relativement à la situation où elles supporteraient entièrement les conséquences négatives d’un sinistre, la faillite. C’est le phénomène du « too big to fail ».  Il convient donc, en plus de garantir les dépôts et de jouer le rôle de prêteur en dernier ressort, de superviser et réglementer les différentes actions des banques.

Vers une dérégulation bancaire ?

En juin 2017, F. Villeroy de Galhau, gouverneur de la Banque de France, affirmait qu’« une déréglementation unilatérale ne serait qu’un jeu perdant-perdant, qui aurait de graves conséquences tant sur la stabilité du système financier mondial que sur les conditions de concurrence entre banques américaines et européennes ». C’est toutefois sur cette route que l’administration Trump semble s’être engagée en affirmant sa volonté d’assouplir la réglementation du système bancaire américain.

Donald Trump accuse, à titre d’exemple, la loi Dodd-Frank de rationner l’offre de crédits. Selon lui, ce rationnement frapperait particulièrement les petites banques et freinerait la croissance économique. En effet, le rationnement du crédit réduirait l’investissement des ménages et des entreprises, pourtant moteur de la croissance. L’abrogation de la loi Dodd-Frank est ainsi au cœur de l’assouplissement réglementaire engagé par le gouvernement américain. Les évolutions récentes de la croissance du crédit et de l’activité économique aux États-Unis ne sauraient pourtant illustrer les effets supposés « dévastateurs » de cette loi. L’économie américaine s’est en effet engagée dans une neuvième année d’expansion.

Les faits contredisant les propos du président américain ne s’arrêtent pas là. En effet, depuis 2012, les plus petites banques enregistrent une croissance de leurs crédits plus élevée que celle des autres établissements (+6,9% contre +4,1%) ; la dette des sociétés non financières se stabilise à un niveau historiquement haut (46% du PIB en mars 2018), tandis que la dette des ménages ne cesse de progresser depuis 2015 (105% du PIB). Il semble alors utile de rappeler que les trois précédents records d’endettement des sociétés américaines et des ménages avaient précédé l’entrée en récession des États-Unis. Bien que toutes ces données soient accessibles et étudiées par l’administration Trump, la volonté de déréglementation du système bancaire est toujours aussi forte.

C’est une loi votée en mai 2018 qui remet en cause le Dodd-Frank Act et cherche à l’assouplir. Instaurée en 2010 par l’administration Obama, cette loi imposait à l’ensemble des établissements bancaires une exigence supplémentaire de fonds propres. Un assouplissement de cette mesure est désormais prévu pour les banques de dépôt dont les actifs n’excèdent pas 10 milliards de dollars. Le Dodd-Frank Act prévoyait également, pour les régulateurs, la possibilité d’imposer des règles prudentielles renforcées (Enhanced Prudential Standards, EPS) aux banques d’importance systémique. Cette mesure impliquait notamment, un renforcement des stress tests. La loi promulguée en mai prévoit alors de relever le seuil à partir duquel les banques sont soumises à un contrôle strict de la Banque centrale. Ce seuil passe en effet de 50 à 250 milliards de dollars d’actifs, le nombre de banques sous haute surveillance passant alors de 38 à 12. L’administration Trump prévoit également de revenir sur la règle Volcker qui limite la spéculation des banques pour leur propre compte. Plus précisément, d’après cette règle, la participation des banques au capital des fonds de pension et des fonds d’investissement ne doit pas dépasser 3% de leurs placements.

Pour le moment, il est difficile d’évaluer les effets de ces dispositions pour les banques ou pour la liquidité des marchés. Toutefois, cet engouement pour l’assouplissement réglementaire ne rassure pas quant aux risques de krachs boursiers, bancaires et financiers.

Bibliographie :

  • Jézabel COUPPEY-SOUBEYRAN, Monnaie, banques, finance 2009, PUF
  • Kenneth ROGOFF Carmen M. REINHART, This Time is Different – Eight Centuries of Financial
    Folly, 2011, Princeton University
  • Christophe NIJDAM et Jézabel COUPPEY-SOUBEYRAN, Parlons banque en 30 questions, 2014,
    La documentation Française
  • Les Echos, L’Europe peaufine le cadre de sa régulation bancaire, 2018
  • Céline CHOULET, Etats-Unis : Premières entailles à la loi Dodd Frank, 2018, EcoFlash BNP Paribas
  • Christophe PERIGNON, Risque systémique : quantification and régulation, 2018, Conférence à la Banque de France.
  • Financial Stability Board, Global Shadow Banking Monitoring Report 2017, 2018

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